Le 5 mars, l'Assemblée populaire nationale de Chine, la plus haute instance législative du pays, a dévoilé le projet du 15e plan quinquennal (2026-2030), attendu comme le programme directeur qui guidera le développement économique et social de la Chine jusqu'à la fin de la décennie. Au cours de l'année à venir, l'appareil bureaucratique chinois traduira ce cadre en plans quinquennaux sectoriels plus détaillés, notamment pour le système énergétique et l'action climatique. Dans ce billet de blog, Li Shuo, directeur du China Climate Hub de l'Asia Society Policy Institute, analyse la portée des principaux objectifs du plan en termes d’ambition climatique et pour l'économie de la Chine, ainsi que leur impact en matière de politiques de décarbonation à l’échelle mondiale.
Le chiffre le plus marquant de ce 15e plan quinquennal est l'objectif de croissance du PIB de 4,5 à 5 %, soit l'objectif de croissance le plus faible depuis la réforme et l'ouverture de la Chine, ce qui indique un ralentissement structurel de son économie alors que le pays entre dans une nouvelle phase de son développement.
Par rapport à d'autres priorités telles que l'autosuffisance technologique, la modernisation économique et la puissance militaire, le climat et le développement durable ne devaient pas occuper une place prépondérante dans le plan. L'indicateur le plus révélateur de l'ambition climatique de Pékin réside dans son objectif d'intensité carbone, qui mesure la réduction des émissions par unité de croissance du PIB. Le plan en prévoit une réduction de 17 % d'ici 2030, un niveau qui ne permettra pas à la Chine de respecter son objectif de -65 % par rapport aux niveaux de 2005 d'ici la fin de la décennie, comme elle s'y est engagée dans sa première série de contributions déterminées au niveau national (CDN) dans le cadre de l'Accord de Paris sur le climat.
Cet objectif de -65 % devait être mis en œuvre sur deux cycles de planification : le 14e plan quinquennal (2021-2025) et le 15e plan quinquennal (2026-2030). Les perturbations économiques et la croissance du PIB beaucoup plus lente que prévu pendant les années Covid, associées à une dépendance continue à l'égard des industries lourdes, ont considérablement compliqué la progression vers cet objectif. En conséquence, la seconde moitié de cette décennie s'est retrouvée confrontée à la tâche ardue de rattraper le retard accumulé au cours de la première. L'objectif introduit dans le 15e plan quinquennal reflète la tentative du gouvernement de minimiser le contrôle de l'intensité carbone, admettant ainsi que l'objectif initial pour 2030 est trop difficile à atteindre.
Mais au-delà de l'objectif principal, deux dynamiques, qui se déroulent en grande partie en dehors du langage officiel du plan quinquennal, méritent davantage l'attention des observateurs internationaux des politiques climatiques.
Premièrement, la trajectoire des émissions absolues de la Chine. De plus en plus d'éléments concordants indiquent que les émissions de la Chine sont entrées dans une phase de stabilisation structurelle. Selon le Centre for Research on Energy and Clean Air (CREA), les émissions de CO₂ liées à l'énergie devraient connaître une légère baisse en 2025, prolongeant ainsi la tendance à la stabilisation ou à la baisse amorcée début 2024.
Ce changement est dû à des facteurs structurels plus que temporaires : un ralentissement économique général, une baisse de la demande en matériaux à forte intensité carbone tels que l'acier et le ciment, et l'intégration rapide des énergies renouvelables dans le réseau électrique.
Même si les responsables chinois hésitent encore à reconnaître ces dernières tendances en matière d'émissions, en partie en raison d'une culture bureaucratique conservatrice et en partie parce qu'un pic précoce entraînerait des attentes en matière de nouvelles réductions des émissions, le débat en Chine passe progressivement de la question de savoir quand les émissions atteindront leur pic à celle de la vitesse à laquelle elles devraient ensuite diminuer. À cet égard, l'intégration rapide de sources d'énergie zéro carbone telles que l'éolien et le solaire, ainsi que le rôle croissant des batteries dans la gestion des fluctuations de charge du réseau électrique chinois, pourraient réduire la dépendance de longue date de la Chine au charbon, créant ainsi davantage de marge de manœuvre pour progresser en matière de lutte contre le changement climatique au cours des cinq prochaines années.
Les batteries, en tant que nouvelle industrie stratégique, devraient également bénéficier d'un soutien politique accru dans les prochains plans quinquennaux sectoriels de la Chine.
Deuxièmement, la compétitivité du secteur des technologies propres. La décarbonation étant de plus en plus étroitement liée à la politique industrielle, l'attention doit être portée, au-delà de la mesure des émissions, sur les industries qui permettent d'atténuer le réchauffement climatique. Sur ce front, la Chine reste dominante à l'échelle mondiale : elle représente environ 80 % de la production mondiale de panneaux solaires photovoltaïques et plus de 70 % de la fabrication d'éoliennes et de batteries pour véhicules électriques.
Si le 15e plan quinquennal met l'accent sur la gestion, au niveau domestique, des difficultés liées à l'hyper-concurrence, notamment les guerres de prix incessantes et le surinvestissement dans certains segments, ces problèmes ne pourront être résolus dans le secteur des technologies propres par le simple renforcement de la consommation intérieure. Dans le secteur solaire, par exemple, malgré le rythme extraordinaire de déploiement en Chine, la capacité de production reste trois fois supérieure à la consommation nationale. Le reste du monde doit donc se préparer à une vague continue de panneaux solaires, d'éoliennes et de véhicules électriques chinois à des prix compétitifs.
L'avantage comparatif de la Chine dans ces secteurs est devenu structurel. Il reflète une échelle économique inégalée, des chaînes d'approvisionnement profondes et intégrées, ainsi qu'un fort soutien politique à l’industrie depuis plus d'une décennie. En ce sens, cette domination est une caractéristique, et non un défaut, de la stratégie économique de Pékin.
La question stratégique pour les autres pays n'est donc plus de savoir si la Chine restera au centre de la fabrication d'énergies propres, mais comment ils choisiront de réagir à cette réalité.
Le discours dominant dans certaines économies développées ces dernières années, selon lequel elles peuvent se dissocier des importations industrielles en provenance de Chine tout en mettant rapidement en place des chaînes d'approvisionnement alternatives, repose sur des hypothèses économiques discutables et une sous-estimation de la compétitivité structurelle de la Chine. Il n'a pas encore abouti à une substitution à grande échelle des produits chinois, ni à l'établissement d'un calendrier compatible avec les objectifs climatiques.
Le dilemme central pour les décideurs politiques occidentaux est donc de savoir comment trouver un équilibre entre découplage et décarbonation. Si le discours suggère que les deux objectifs peuvent être atteints simultanément, dans la pratique, donner la priorité à l'un entrave inévitablement l'autre.
