Qu’il s’agisse de la massification des rénovations thermiques performantes, du développement accéléré des énergies renouvelables ou encore du déploiement de nouvelles solutions de mobilité durable, la transition énergétique représente un défi considérable en termes de mobilisation d’investissements, dans un contexte marqué par une reprise économique modeste et des marges de manœuvres budgétaires limitées. Si la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a apporté son lot de réformes, elle n’a pas réussi à mettre en place des mécanismes de financement d’envergure suffisante. Quelles sont les propositions des candidats à la présidentielle pour répondre à ces défis et sont-elles à la hauteur des enjeux ?
Quels impacts économiques de la transition ?
La transition énergétique coûte cher (entre 12 à 33 milliards d’euros d’investissements additionnels par an), mais toujours moins cher que le fait de ne rien faire et de subir les dommages d’un dérèglement climatique incontrôlé et d’une hausse des prix de l’énergie. Et selon la trajectoire choisie (plus d’explications ici), cela peut engendrer entre 300 et 1000 milliards d’euros de gains cumulés d’ici 2050. Voilà pour résumer la principale conclusion d’un rapport du débat national sur la transition énergétique (DNTE) de 2013, intitulé « Quels coûts, quels bénéfices et quel financement de la transition énergétique ? »[1]. Si ces ordres de grandeur permettent de définir un premier cadrage utile, une question centrale persiste : quels mécanismes mettre en œuvre pour financer ces investissements ? Et au-delà de la mobilisation de capitaux additionnels, quels outils politiques doivent être mis en œuvre pour garantir l’efficacité des dispositifs ?
Les propositions des candidats : la création de nouveaux « fonds d’investissement » avant tout
La majorité des candidats propose d’accélérer la transition énergétique par l’adoption de plans d’investissements chiffrés et le lancement de nouveaux fonds, en partie complétés par un renforcement de la fiscalité écologique. Ainsi, Jean-Luc Mélenchon, Benoît Hamon et Emmanuel Macron proposent tous les trois de lancer des plans d’investissements en faveur de la transition énergétique, à hauteur de 50 milliards pour le premier, 100 milliards pour le second et 30 milliards pour le dernier. Marine Le Pen évoque un besoin d’investissement de 1600 milliards d’euros pour sortir des énergies fossiles et prévoit de mobiliser la Banque de France à cette fin. Alors qu’un récent rapport de la Cour des Comptes signale que la France se situe parmi les derniers élèves de la classe européenne en matière de fiscalité écologique (24e sur 28), François Fillon souhaiterait avant tout renforcer la fiscalité écologique nationale et le marché carbone européen (EU ETS) pour dégager des fonds supplémentaires. Benoît Hamon va dans le même sens, signalant le besoin de doubler la contribution climat-énergie par rapport à sa trajectoire actuelle, pour atteindre 200 € / tonne de CO2 en 2030 (contre 100 € prévus actuellement), en phase avec les préconisations de l’Ademe en matière de fiscalité écologique.
Des signaux positifs, mais qui manquent de précision
Les montants cités ici semblent indiquer un certain consensus sur l’urgence d’agir pour accélérer la transition énergétique et sur le potentiel de création d’emplois (voire de croissance verte) associé. Néanmoins, ces propositions restent relativement floues sur trois aspects :
- Les montants indiqués affichent une disparité assez importante ce qui, au-delà des différences politiques sur la priorité budgétaire à donner à la transition, semble signaler que les besoins d’investissements additionnels associés ne sont pas toujours clairement identifiés.
- La priorité donnée à de nouveaux fonds d’investissement laisse penser que le défi du financement de la transition renvoie avant tout à la nécessité de lever des capitaux additionnels, ce qui n’est pas toujours le cas (voir ci-dessous).
- Enfin, les propositions restent assez vagues en ce qui concerne les mécanismes permettant de lever ces nouveaux fonds, et les outils permettant de garantir leur efficacité. Or, ce sont souvent ces finesses de mise en œuvre qui conditionnent l’efficacité de nouveaux dispositifs, bien plus que le volume des fonds mobilisés.
Le montant de l’enveloppe ne fait pas tout
La question du financement de la transition énergétique est une problématique plus délicate qu’il n’y paraît, car il n’y a pas « un » mais bien « des » enjeux de financement, qu’il s’agit d’étudier au cas par cas. En premier lieu, le défi concerne souvent moins l’apport de fonds additionnels que le besoin de réorienter les investissements existants vers les opérations les plus performantes. Par exemple, en 2011, les investissements pour la rénovation des logements s’élevaient à près de 40 milliards d’euros. Sur ce total, 15 milliards d’euros ont été investis dans des travaux ayant un impact sur la performance énergétique, mais seule une infime partie a servi à des rénovations très performantes du type « bâtiment basse-consommation » dont la montée en puissance est cruciale pour le respect des objectifs de long terme : décarbonation et réduction de la consommation énergétique. Ceci implique donc avant tout un meilleur calibrage des outils réglementaires et de soutien. Variable clé pour la viabilité économique des projets de transition énergétique en raison de leur durée de vie et de leur intensité capitalistique, le coût du capital représente un second enjeu majeur. Or, celui-ci dépend tout autant de l’ingénierie financière (des mécanismes permettant de lever des fonds à partir de l’épargne nationale, des marchés obligataires ou interbancaires) que des cadres réglementaires et politiques eux-mêmes. Ainsi, ce ne sont généralement pas les fonds qui manquent : les investisseurs institutionnels, de plus en plus sensibilisés aux risques du changement climatique, sont avides de placements à maturité longue et à faible risque. Les projets de transition énergétique pourraient parfaitement répondre à cette demande, mais sont bien souvent considérés comme étant trop risqués en raison des incertitudes et du manque de lisibilité sur les cadres réglementaires. Par ailleurs, s’agissant en majorité de projets locaux, ceux-ci affichent une taille trop modeste pour intéresser les grands investisseurs institutionnels, à défaut de disposer de mécanismes d’agrégation appropriés. Si la stabilité et la lisibilité des cadres réglementaires constituent une priorité transversale, les solutions d’ingénierie financière à mettre en œuvre peuvent varier selon les secteurs et enjeux. Dans certains cas, la mise à disposition (massive) de prêts à taux préférentiels, comme le pratique la banque publique allemande KfW, peuvent permettre de massifier les investissements, tout en les rendant moins onéreux. Dans d’autres, une intervention plus ciblée peut être nécessaire pour réduire les risques pris par les porteurs de projets et les investisseurs associés, par exemple par le biais de sociétés de tiers-financement, de fonds de garantie (afin de faciliter l’accès à la dette) ou de fonds d’amorçage en capital-risque pour financer la phase de développement des projets (particulièrement pertinentes pour faciliter les projets citoyens d’énergies renouvelables).
Vers une véritable stratégie de financement ?
Si l’on peut se féliciter de la priorisation de la transition énergétique par de nombreux candidats, la mobilisation de sommes financières importantes ne sera pas suffisante. Elle devra s’inscrire dans la mise en place d’une véritable stratégie de financement de la transition énergétique. Sur la base des travaux de l’Iddri, cette stratégie doit reposer sur les trois composantes suivantes:
- La mise en place d’outils de financement à grande échelle, capables de lever massivement des fonds à coût faible et en limitant les coûts de transaction ;
- Le déploiement de solutions financières innovantes et ciblées pour répondre aux besoins des différents secteurs et porteurs de projets ;
- Un pilotage cohérent de l’ensemble des cadres réglementaires et signaux économiques affectant les risques financiers des projets, incluant la fiscalité écologique et la simplification des aides relatives aux projets d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables.
[1] La documentation réalisée pendant le Débat National sur la Transition Energétique a disparu des sites du Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer. Mais les rapports peuvent être trouvés via un moteur de recherche sur d’autres sites web. Ce billet fait partie d'une série sur la transition énergétique dans le contexte de l’élection présidentielle française :
- 2017, une année charnière pour la transition énergétique française
- Quatre scénarios pour comprendre les programmes des candidats en matière d’énergie
- La rénovation énergétique en France : l’enjeu de la mise en œuvre des objectifs nationaux
- Quelle participation des citoyens à la transition énergétique ?
