Le secteur du bâtiment est le premier consommateur d’énergie finale en France (avec 42 % de la consommation totale), faisant de la rénovation thermique l’une des priorités de la stratégie française de transition énergétique. Chose assez rare pour être soulignée, il s’agit également de l’un des seuls enjeux de politique énergétique dont l’importance semble faire consensus entre les candidats à l’élection présidentielle et les propositions ne manquent pas. Jean-Luc Mélenchon propose ainsi d’accroître le taux de rénovation à 700 000 logements par an et de mettre fin à la précarité énergétique. Benoît Hamon vise un plan d’investissements de 100 milliards d’euros sur cinq ans pour la rénovation des logements. Emmanuel Macron souhaite créer un fonds de 4 milliards d’euros pour la rénovation des bâtiments publics et privés, notamment fléché vers les passoires énergétiques et les ménages les plus précaires. François Fillon propose de réorienter les fonds de la contribution au service public de l’électricité à la rénovation thermique et de renforcer les dispositifs de soutien existants. Et Marine Le Pen voudrait désigner l’isolation de l’habitat comme priorité budgétaire du quinquennat. Alors que le défi de la mise en œuvre reste entier, et au regard de ces propositions, quels sont les enjeux permettant de passer réellement à la vitesse supérieure, pour des rénovations thermiques performantes ?
Des objectifs très ambitieux, une dynamique modeste dans la pratique
La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 (loi TECV) accorde un rôle prépondérant à l’efficacité et la sobriété énergétiques, véritables pierres angulaires de l’effort national. L’objectif phare de diviser par deux la consommation d’énergie finale entre 2012 et 2050 suppose d’améliorer d’un facteur 4 à 5 la performance énergétique de l’ensemble du parc résidentiel (32 millions de logement) et tertiaire (850 millions de m²)[1]. L’ampleur du défi se mesure à l’aune des objectifs. La loi TECV reprend ainsi l’objectif de 500 000 rénovations par an, réparties entre 380 000 logements privés et 120 000 logements dans l’habitat social. Cet objectif déjà ambitieux est néanmoins dépassé par un second, passé relativement inaperçu : la loi prévoit ainsi que, d’ici 2025, toutes les « passoires énergétiques » consommant plus de 330 kWh/m² (étiquettes F et G) devront faire l’objet d’une rénovation énergétique. Or, selon l’enquête Phébus 2013, les passoires énergétiques seraient au nombre de 10 millions en France, ce qui augmenterait le rythme de rénovations annuelles à… 1 million de logements minimum par an, soit le double de l’objectif initial ! Pour l’instant, ce niveau d’ambition se reflète modestement dans la pratique : selon l’enquête OPEN de l’Ademe, sur un total de 3,5 millions d’opérations, seuls 288 000 rénovations « performantes » ont été achevées en 2014. L’observatoire BBC indique pour sa part qu’au total, 110 000 logements (à 98 % dans l’habitat social) ont atteint le label « BBC-rénovation » depuis 2009, soit environ 15 000 logements par an, un rythme stable depuis 2011, mais très loin des objectifs affichés. Ces observations permettent de formuler un premier constat : ce ne sont pas les objectifs qui font défaut, mais bien la mise en cohérence et le renforcement des leviers politiques (soutien, réglementation, formation) qui permettraient de réellement accélérer la dynamique de rénovation des bâtiments en France, afin de se placer sur une trajectoire compatible avec les objectifs de transition énergétique.
Comment améliorer les outils existants ?
La majorité des candidats à l’élection présidentielle proposent la mise en place de nouveaux « plans de financement » pour la rénovation. Or, comme l’observait une analyse de l’Iddri, l’enjeu de la massification des projets dépasse la question des financements additionnels et concerne en premier lieu l’ajustement et la mise en cohérence des dispositifs réglementaires, afin de garantir l’efficacité des outils de soutien publics. Celle-ci passe d’abord par la nécessaire harmonisation et simplification des outils existants. Si l’on compare les dispositifs de rénovation énergétique en France et en Allemagne, les recommandations publiées par l’Iddri lors du Débat national sur la transition énergétique en 2013 semblent plus que jamais d’actualité :
- créer un référentiel technique unique pour la réglementation thermique (RT) des bâtiments neufs et existants, duquel découleraient également les exigences d’éligibilité pour les aides financières. L’évolution vers la RT 2020 et la refonte de la réglementation pour les bâtiments existants pourrait fournir prochainement une fenêtre d’opportunité.
- uniformiser les aides financières : la complexité des multiples outils de soutien (crédit d’impôt, éco-prêt à taux zéro, aides de l’Agence nationale de l’Habitat [ANAH], aides régionales, etc.) répondant à des critères différents est régulièrement citée comme l’une des faiblesses du dispositif français. La loi TECV (Art. 14) prévoyait d’ailleurs déjà la nécessité d’étudier le remplacement des soutiens existants par une « aide globale subordonnée à un projet complet de rénovation »[2].
- encourager les rénovations très performantes, en modulant le niveau d’aide en fonction de la performance énergétique atteinte après travaux, afin de rehausser le niveau d’exigence sur le marché.
- soutenir la rénovation énergétique peut engendrer des bénéfices pour la collectivité, créant des ressources nouvelles pour les budgets publics, à condition d’améliorer l’effet de levier des aides publiques. Ce constat a d’ailleurs été récemment vérifié par une nouvelle étude du collectif « Rénovons », focalisée sur la rénovation des passoires énergétiques.
Élaborer une feuille de route cohérente pour les 10 prochaines années
Mettre en œuvre les mesures précédemment évoquées reviendrait à transformer structurellement les dispositifs existants, raison pour laquelle ces mesures ont souvent été qualifiées de « souhaitables mais non réalisables ». Il paraît donc essentiel de fonder l’évolution réglementaire sur deux approches complémentaires. D’une part, en encourageant l’expérimentation au niveau des régions, déjà très engagées. En combinant l’harmonisation des dispositifs réglementaires et incitatifs, inspirée du modèle allemand, et les modèles innovants de tiers-financement initiées par les régions françaises, la France pourrait favoriser la généralisation des rénovations très ambitieuses. D’autre part, face à la profondeur des changements requis, il semble indispensable d’élaborer une feuille de route détaillant non seulement les objectifs quantitatifs mais également l’évolution progressive de la réglementation et des outils de soutien à un horizon de 5 à 10 ans, afin d’inscrire celle-ci dans la durée et de donner à l’ensembles des acteurs concernés la visibilité nécessaire pour anticiper ces transformations. Publications Iddri pour aller plus loin :
- La rénovation thermique des bâtiments en France et en Allemagne : quels enseignements pour le débat sur la transition énergétique ?
- Le Green Deal britannique : quels enseignements pour la politique de rénovation énergétique des logements en France ?
- Comment financer la transition énergétique ? Éléments d'analyse pour une approche stratégique
[1] La consommation d’énergie moyenne des logements est d’environ 240 kWh d’énergie primaire par m² et par an, tandis que le standard bâtiment basse consommation (BBC) prévoit une consommation maximale de 50 kWh/m²/an pour les bâtiments neufs et de 80 kWh/m²/an pour l’existant. [2] Cette mission d’étude a été lancée en novembre 2016 et prévoit notamment de s’inspirer du retour d’expérience du dispositif de soutien à la rénovation énergétique en Allemagne.
Ce billet fait partie d'une série sur la transition énergétique dans le contexte de l’élection présidentielle française :
