La Commission européenne a présenté en juillet sa proposition de révision du marché carbone européen et celle-ci est aujourd’hui au cœur des débats sur la politique industrielle de l’UE. Cette réforme marque une étape importante pour l’ambition affichée par le Pacte industrie propre de combiner décarbonation et compétitivité. Elle cherche à concilier des demandes d’apparence contradictoires entre réponse aux pressions économiques à court terme, besoin de transformation de l’industrie et préservation de la crédibilité de l’action climatique de l'Union européenne. Une ligne de crête qui peut se résoudre en centrant le débat sur le besoin d’accélérer la modernisation industrielle européenne vers l’électrification et la décarbonation. Le système d’échange de quotas d’émissions (SEQE, ETS en anglais et ci-après), mécanisme éprouvé par les acteurs économiques, peut être un pilier central pour y parvenir à condition de maintenir la crédibilité du plafond d’émissions, d’accélérer le débat sur le financement de la décarbonation industrielle et d’améliorer le dispositif de conditionnalité des allocations gratuites aujourd’hui proposé.
En place depuis 2005, le marché carbone européen est un outil éprouvé par les acteurs économiques. Si l’Europe est pionnière en la matière, les mécanismes de tarification CO2 se sont largement propagés dans le monde (Iddri, 2025). La fixation d’un plafond d’émissions décroissant et connu à avance permet de faire émerger un prix pour les émissions via la raréfaction progressive des droits à polluer sur le marché. Ainsi, quand la trajectoire de réduction des quotas est crédible à long terme, l’ETS devient un outil puissant pour inciter à investir dans la décarbonation, mais aussi pour mobiliser des moyens financiers via les revenus de la vente de quotas de CO2. Ces derniers permettent alors de financer des politiques de transition et de stimuler des investissements productifs.
C’est exactement ce qui s’est passé lors de l’adoption par l’UE de l’objectif de neutralité climatique 2050 et des réformes du Pacte vert qui ont suivi et qui ont crédibilisé significativement la trajectoire de l’ETS après une phase de plusieurs années (2013-2017) durant laquelle le prix du CO2 européen était réduit à une valeur d’option pour les investisseurs (4 à 8 €/tCO2) en raison à l’époque de la faible perspective de la réduction de l’offre de quotas. Ces décisions politiques se sont concrètement traduites dans l’ETS par une augmentation forte du prix du CO2 et son maintien depuis 2021 à un niveau compris entre 60 et 100 €/tCO2, concrétisant l’incitation à décarboner pour les industriels européens. Durant cette période, les ressources tirées de la vente des quotas de CO2 ont aussi fortement crû pour atteindre plus de 40 milliards d’euros par an à partir de 2023, une multiplication par presque quatre depuis 2018. Le marché carbone est ainsi devenu une boussole économique incontournable ces dernières années pour les secteurs énergétique et industriel européens.
La crédibilité du plafond d’émissions : élément central pour que l’ETS joue son rôle économique
La Commission propose aujourd’hui de réduire le rythme de réduction du plafond. La trajectoire de baisse des allocations de quotas est fixée à -4,3 % des émissions moyennes des secteurs couverts sur la période 2008-2012 et à -4,4 % à partir de 2028. La commission propose de réduire ce facteur à -3,7 % pour la période 2031-2035, puis à -1,7 % à partir de 2036 (ou -2,7 % si l’UE n’a pas recours aux crédits carbone internationaux). L'effet cumulé est significatif, puisqu’il aboutit à repousser de neuf ans la neutralité climatique des secteurs concernés par l’ETS, passant de 2039 à 2048, et à augmenter le budget carbone de +1,13 Gt CO₂ tandis que d’autres mesures envisagées pourraient aussi, en fonction des options retenues, venir accroître les émissions de la production énergétique et industrielle jusqu’à + 2.9 GtCO2 d’ici 2050, soit une hausse de +33 % du budget carbone cumulé. Cette hausse de l'offre globale de quotas et de crédits exerce une pression à la baisse sur le prix du carbone à long terme bien que la réaction des marchés ait été pour l’instant limitée, du fait du contexte de crise énergétique. Or un signal-prix affaibli réduit les incitations économiques à investir dans les solutions de décarbonation pour les industriels ainsi que les revenus de la vente de quotas de CO2 pour les États et l’UE.
À l’heure où les paramètres de la réforme font l’objet de discussions politiques, maintenir un plafond d’émissions est une condition importante pour que l’ETS joue son rôle économique. Elle doit s’apprécier sur deux plans. D’une part, la capacité de l’ETS à soutenir et accélérer l’investissement dans la transformation de l’industrie européenne dans une temporalité compatible avec les temps longs de l’industrie et les objectifs climatiques. Il y a ici un argument économique pour que la réduction du plafond ne change pas de façon abrupte à partir de 2031 en échange d’une réduction plus forte du nombre de quotas dans une seconde période, car les investissements dans la décarbonation sont nécessaires dès aujourd’hui pour engager la transformation de l’industrie européenne. Sans eux, la crédibilité de la trajectoire climatique de l’UE s’en trouve fortement amoindrie.
D’autre part, l’impact sur les autres secteurs économiques au vu de l’objectif global de réduction des émissions à 2040 (-90 % par rapport à 1990) et à 2050 (neutralité climatique). Une baisse de la contrainte sur l’ETS se traduirait mécaniquement par un effort plus grand sur les secteurs hors ETS, c'est-à-dire dans le bâtiment, le transport et l’agriculture. La proposition de cadre énergie-climat post-2030 par la Commission européenne attendue début décembre devrait comprendre les objectifs climatiques de ces secteurs et devrait en dire plus sur la crédibilité de l’ensemble de l’architecture climatique européenne et de la trajectoire de l’ETS en discussion.
Financement de la décarbonation industrielle : un débat à accélérer
Un autre développement notable de la réforme proposée par la Commission est le renforcement des mesures d’accompagnement des investissements dans la décarbonation, parmi lesquelles : refonte et augmentation des moyens des dispositifs européens permettant de financer la transition industrielle (Investment Booster d’ici 2030, puis Banque industrielle pour la décarbonation à partir de 2031) ; fléchage de 50 % des revenus carbone des États membres vers les secteurs ETS ; et proposition de nouvelles conditionnalités à l’allocation gratuite de quotas pour les secteurs exposés aux risques de fuites de carbone. Le débat sur ces mesures est indissociable de la fixation des paramètres de l’ETS, il s’agit de deux faces d’une même pièce : d’une part, l’ampleur des ressources financières mobilisés pour l’investissement industriel via les mesures proposées dépendent directement des paramètres fixés par l’ETS et notamment de la crédibilité du plafond d’émissions évoqué ci-dessus ; d’autre part, l’effet de ces dispositifs peut être déterminant pour la concrétisation des investissements bas-carbone nécessaires pour réduire les émissions des secteurs concernés par l’ETS.
Plusieurs aspects des dispositifs de soutien à la décarbonation de l’industrie méritent d’être abordés en ce qu’ils conditionnent leur efficacité et in fine le soutien politique à la réforme de l’ETS. Tout d’abord, l’enveloppe financière et le fléchage des revenus et la forme des soutiens pour la décarbonation industrielle. La mise en place de l’Investment Booster et de la Banque industrielle de la décarbonation devrait intégrer une réflexion sur l’architecture financière permettant de dégager dès à présent des ressources financières pour encourager l’investissement à l’échelle dans la décarbonation. L’option d’accroître la disponibilité des fonds pour soutenir l’investissement aujourd’hui en anticipant les revenus ETS futurs, y compris par le recours à l’endettement, pourrait être exploré. Ensuite, sur la base d’une stratégie industrielle et donc de priorités assumées, les dispositifs de soutien devraient être adaptés aux caractéristiques des secteurs, solutions technologiques, besoins d’infrastructures et structures de coûts (Agora Energiewende et al., 2025).
La question centrale pour les industries soumises à l’ETS reste le différentiel de coût entre produits carbonés et non carbonés qui nécessite à la fois un mécanisme de tarification du carbone robuste et des dispositifs permettant de maîtriser la variabilité des coûts de fonctionnement. La mise en place de la Banque industrielle pour la décarbonation évoque bien l’introduction de contrats carbone pour la différence pour réduire le risque associé à ce différentiel de coût qui peut être précieux pour dérisquer l’action des industriels mais seulement à partir de 2031. La réflexion sur cette introduction pourrait être avancée car les investissements doivent intervenir dès maintenant. Les primes fixes basées sur les réductions d’émissions annoncées dans l’Investment Booster amélioreraient l’équation économique des investissements bas-carbone, mais peuvent ne pas suffire à réduire les risques des coûts variables de production (prix CO2 ou prix des énergies).
Enfin, dans une économie ouverte, la protection contre le risque de fuites de carbone est une pièce essentielle de l’efficacité d’un système de tarification carbone et contribue à l’attractivité ou non des investissements dans la décarbonation industrielle. Ce sujet est âprement discuté et la réforme en cours du Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF, CBAM en anglais) comprend certaines améliorations pour les chaînes de valeur concernées. La question de la refonte du dispositif afin de protéger les secteurs non inclus à ce jour dans le MACF se pose. C’est le cas notamment de la chimie (à l’exception de la production d’ammoniac), qui reste par défaut sur un modèle de traitement des risques de fuite de carbone par les allocations gratuites. Ce système risque néanmoins d’être rapidement dépassé par le nécessaire déclin de la disponibilité des quotas à allouer avec la réduction du plafond. L’incertitude sur les dispositifs à venir pourrait renforcer l’attentisme à investir et ce d’autant plus dans un contexte économique adverse pour le secteur.
Conditionnalité des allocations gratuites : un dispositif à améliorer ?
Enfin, le sujet des conditionnalités à l’allocation de quotas gratuits est un point de crispation important des débats. La Commission propose de les conditionner à la formulation de plans d'investissement dans la décarbonation et à leur bonne mise en œuvre. Dès 2031, 80 % de l'allocation seraient versés annuellement dès la soumission et validation du plan d'investissement, puis les 20 % restants cinq ans après, à condition que les investissements aient été réalisés. Cette proposition part du constat que l’industrie bénéficie aujourd’hui d’un soutien significatif via l’allocation gratuite (entre 35 et 39 milliards d’euros en 2025) et que cet argent n’encourage pas assez l’investissement dans la décarbonation (Agora Energiewende et al., 2025). Il faut donc bien préparer un changement d’approche.
Deux voies pourraient être explorées et combinées : fournir un accès privilégié aux fonds de l’Investment Booster puis de la Banque industrielle de la décarbonation aux entreprises qui mettent en œuvre les plans d’investissement déclarés pour obtenir la première partie de l’allocations gratuites ; ou anticiper la mise à disposition des allocations gratuites à un site industriel qui ferait l’objet de décisions d’investissement dans des solutions bas-carbone.
Au final, la réussite de cette révision du marché carbone européen devra se juger dans sa capacité à accélérer la transformation industrielle de l’UE. Dans un contexte économique adverse, c’est en articulant un signal-prix et une architecture climatique crédibles à des soutiens financiers ciblés et à même de réduire le risque pour les investisseurs que l’UE peut combiner la modernisation de son industrie et ses ambitions climatiques.
