Billet de blog 15 janvier 2026

Sortie des États-Unis des organisations internationales : un appel à une réforme du système international

Annoncé le 6 janvier dernier, le retrait des États-Unis de 66 organisations internationales constitue une nouvelle secousse pour le système de coopération international, déjà fragilisé à de nombreux égards. Une situation qui impose de mener les réformes nécessaires pour éviter que le multilatéralisme ne s’enfonce davantage dans la crise. 

Le retrait des États-Unis : une pièce en (au moins) quatre actes

Si les États-Unis d’avant Donald Trump étaient déjà parcimonieux dans leur engagement dans les organisations internationales1, et critiques de ce qu’ils voyaient comme une dérive bureaucratique du système international, 2025 a vu une radicalisation de leur position et des prises de décisions brutales qui se déclinent en quatre temps.

Premier acte : février 2025. Le gouvernement fédéral américain promulgue le Décret 14199, donnant instruction au Secrétaire d’État de procéder « à un examen de toutes les organisations intergouvernementales internationales dont les États-Unis sont membres et auxquelles ils apportent un financement ou un autre type de soutien, ainsi que de toutes les conventions et tous les traités auxquels les États-Unis sont partie, afin de déterminer quelles organisations, conventions et quels traités sont contraires aux intérêts des États-Unis et si ces organisations, conventions ou traités peuvent être réformés ». Le décret, qui suit de peu la sortie du pays de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), acte par ailleurs le retrait du Conseil des Nations unies des Droits de l’homme, de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient. Il demande également une revue de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco), dont le pays finit par sortir officiellement le 22 juillet 2025.

Deuxième acte : avril 2025. Le Secrétaire au Trésor confirme que les États-Unis restent à la Banque mondiale (BM) et au Fond monétaire international (FMI), mais à certaines conditions : recentrage des activités autour de mandats épurés des questions climatiques, de genre et sociales pour le FMI ; neutralité technologique et retour des investissements dans les énergies fossiles pour la BM. En parallèle, entre janvier et juillet, le gouvernement fédéral démantèle l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) et rapatrie les responsabilités au sein du Département d’État.

Troisième acte : août 2025. Une annonce gouvernementale coupe les fonds, pour utilisation contraires aux valeurs et intérêts américains2, des programmes d’aide au développement (3,2 milliards de dollars), du fond pour la démocratie (322 millions de dollars), ainsi que la contribution à un certain nombre d’activités de maintien de la paix (838 millions de dollars). À cette liste s’ajoute une réduction de la contribution du Département d’État aux organisations internationales (OIs) à hauteur de 521 millions de dollars, y compris à l’Organisation panaméricaine à la santé, à l’Unesco, au Conseil du Plan de Colombo pour la coopération technique, à l’Organisation internationale des bois tropicaux, à l’Institut panaméricain de géographie et d’histoire. 

Quatrième acte : janvier 2026. Un décret présidentiel édicté en réponse au décret 14199 annonce le retrait des États-Unis de 31 « organisations » des Nations unies et de 35 OIs non-Nations unies, cette participation étant considérée comme contraire à ses intérêts. Il est à noter que le Président se laisse la possibilité de prendre d’autres actions sur la base de la revue du Secrétaire d’État (non publique à ce jour).

Une liste à la Prévert qui réaffirme l’orientation de l’administration Trump avec des conséquences délétères sur le système multilatéral

Les commentateurs n’ont pas manqué de souligner l’hétérogénéité de la liste présentée par le Président Trump3. Ce qui semble certain, c’est la volonté de l’administration étatsunienne de lancer un signal fort et sans surprise quant à son retrait d’un système multilatéral que le pays a contribué à établir. S’il en était besoin, le ton est donné en ce début d’année : le soft power est abandonné pour une stratégie résolument frontale. Au-delà des querelles d’experts sur la faisabilité et la réversibilité des décisions (voire notablement le vide juridique autour du retrait du traité de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques [CCNUCC])4, l’impact risque d’être durable.

Les organisations sélectionnées renforcent les messages énoncés maintes fois par le Président que les fora internationaux dédiés à l’environnement et au changement climatique, au genre et au développement, notamment à la santé et à l’éducation, promeuvent des valeurs et intérêts contraires à ceux des États-Unis. La liste entérine aussi la rupture avec les institutions qui faisaient le pont avec les économies en développement (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, Commissions économiques régionales) – une reconnaissance que le monde a changé et qu’un certain nombre de pays sont désormais vus comme des concurrents. Mais les États-Unis restent là où leurs intérêts économiques sont en jeu, à l’Organisation mondiale du commerce ou l’Organisation maritime internationale notamment. 

Les impacts financiers sur le fonctionnement des OIs affectées n’est pas négligeable, dans un contexte où le budget des Nations unies baissera lui-même de 7 % en 20265. Les États-Unis étaient jusqu’à présent un contributeur majeur du multilatéralisme en général, et en particulier des institutions dans les domaines de la santé (premier contributeur de l’OMS, à hauteur de 20 % du budget en 2022 et 2023) et du climat(avec possiblement un manque budgétaire de l’ordre de 22% pour la CCNUCC et du Giec6). Si les retraits annoncés entre janvier 2025 et janvier 2026 ne correspondaient qu’à 4 % de la contribution des États-Unis aux OIs en 2023, ce budget serait en chute libre depuis 2023 et pourrait être divisé par 4 en 2026 par rapport à 20247.

Au-delà des aspects financiers, l’enjeu est aussi celui des effets tache d’huile que le comportement des États-Unis peut induire. Si leur retrait de l’Accord de Paris sur le climat n’a pas été suivi pour le moment, le signal qu’un pays peut se servir de ce qui lui convient dans le multilatéralisme et laisser de côté ce qui n’est pas dans son intérêt crée évidemment un risque majeur pour le système multilatéral. Car si les États-Unis ont choisi de rester dans un grand nombre d’OIs, ils le font selon leurs propres termes, comme la lettre de Scott Bessent le préfigure, de même que la récente exemption des États-Unis du pilier 2 du mécanisme de taxation des multinationales de l’OCDE8 ou la décision unilatérale de ne pas inviter l’Afrique du Sud au G209. Cela crée des précédents dangereux ; combien de temps avant que d’autres ne suivent cet exemple ?

Est-ce un électrochoc suffisant pour le système multilatéral ?

Si l’approche brutale et unilatérale des États-Unis est préjudiciable, elle ne doit pas cacher la réalité du besoin de réforme du système multilatéral. Celui-ci s’est en effet construit sur la multiplication des fora au fil des années10, générant une complexité croissante de l’architecture et du droit international, un chevauchement des mandats dû à la convergence des agendas (climat, santé, etc.) sans réels progrès de coordination, le tout dans un contexte de crise du financement, les fonds publics étant une source somme toute limitée pour soutenir un nombre croissant d’entités. 

Les pays, fondation essentielle du système qui reste inter-gouvernemental dans son fonctionnement, bénéficient bien d’une participation croissante, le système devenant progressivement plus inclusif (Iddri, 2025a), mais font face à des défis majeurs en termes de capacités (humaines, techniques, financières) à s’investir dans autant d’institutions. Le mode de décision via le consensus, largement utilisé au sein des organisations intergouvernementales, est remis en question car souvent bloquant et conduisant à préférer le droit « mou » (soft law) au droit contraignant11. Le corollaire est l’affaiblissement des instruments des organisations, qui deviennent plus déclaratifs que tournés vers l’action, ce qui renforce les lacunes de mise en œuvre, déjà au centre des discussions de certaines instances (voire les priorités de la COP 30 notamment – Iddri, 2025b).

Comment casser ce cycle qui questionne à la fois l’efficacité et la légitimité du système existant ? Les réformes progressives en cours, avec le Pacte pour l'avenir et la réforme ONU80 (recherche d'efficacité, réduction des chevauchements des mandats, etc.)12 ou les discussions dans le cadre du G20 autour des institutions de Bretton Woods, sont-elles de nature à répondre aux enjeux ? Car s’il est une évidence, c’est que seule la coopération internationale peut répondre aux enjeux globaux qui se posent aux pays. En revanche, il est à craindre que l'inertie considérable du système ait raison des réformes nécessaires.

C’est à l’avancée de ces réformes que l’Iddri va s’atteler dans les prochaines années, via son projet stratégique (Iddri, 2026) et à travers différents leviers de changement. 

En premier lieu, si le multilatéralisme est mal en point, la coopération internationale est loin d’être morte – mais ses champions sont à chercher ailleurs –, d’où l’importance d’un suivi rigoureux des tendances et des signaux pour identifier les initiatives et fora émergents, au-delà des organisations intergouvernementales et des leaderships traditionnels.

Deuxièmement, il est temps d'accorder une plus grande importance à la mise en œuvre de l’existant, à son suivi et son évaluation pour en améliorer l’efficacité plutôt qu’au développement de nouvelles règles (hors domaines « nouveaux », où les besoins de régulation sont importants, comme sur les plastiques). 

Ensuite, le système multilatéral existant doit sortir de ses silos. Une meilleure orchestration des fora existants dont les agendas soutiennent le développement durable – qu’ils soient sectoriels ou transversaux – est nécessaire pour une approche systémique des enjeux auxquels nous faisons face. Cela passe par des programmes de travail communs et des évaluations communes au vu des objectifs globaux qui doivent soutenir une action concertée. 

Cela implique aussi que les institutions en charge du financement (les banques de développement, ainsi que les institutions financières internationales) soient reconnectées aux enjeux mondiaux, et notamment aux institutions porteuses d’objectifs et de règles communes, telles que celles de l’ONU ou autres. Il existe aujourd’hui une séparation forte entre les deux mondes, liée aussi à des modes de gouvernance et de décision différents. Les ponts sont à construire.

C’est le moment ou jamais pour les OIs et leurs pays membres de prendre la mesure de l’enjeu. Au-delà de la crise du leadership international des États-Unis, nous assistons bel et bien à une crise du multilatéralisme intergouvernemental. Une urgence dont le G7 sous présidence française et la présidence indienne des BRICS, entre autres, devraient se saisir.

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